在第十四届全国人民代表大会第二次会议上，李强总理首次在政府工作报告中提出要“深入推进数字经济创新发展”，“健全数据基础制度，大力推动数据开发开放和流通使用”。公共数据的开发开放和流通使用是推动数字经济创新发展的重要基础，公共数据蕴藏着巨大的能量。如果仅在政府体系内流转和使用，能释放的价值是局部和有限的，只有使其在市场和社会上得到充分开放流通和开发利用，才能最大程度地赋能经济发展、丰富人民生活、提升社会治理现代化水平。

公共数据开放的成效与问题

近年来，国家高度重视公共数据开放工作，已出台多个重要文件对公共数据开放做出明确要求。其中，2020年4月发布的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，要“推进政府数据开放共享，研究建立促进公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范”。2021年3月，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求，“扩大基础公共信息数据安全有序开放，探索将公共数据服务纳入公共服务体系，构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口，优先推动企业登记监管、卫生、交通、气象等高价值数据集向社会开放”。2022年12月，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出，“对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强汇聚共享和开放开发”，“对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围”。

自2012年上海市和北京市率先上线数据开放平台以来，我国各地政府持续推进公共数据开放工作，数据开放平台和开放数量集的数量迅速增长。开放数林指数发布的数据显示，截至2023年8月，我国地级以上公共数据开放平台的数量已从2017年的20个增加到2023年的226个（不含港澳台），其中省级平台26个，副省级与地级平台200个。

2017年，全国各地方平台总共开放了8000多个数据集，而2023年，这一数字已增长到34万多个，增长约是41倍。

然而，目前我国公共数据开放仍然存在“供不出”“流不动”“用不好”等问题。公共数据供需对接不畅，供方不知道需方要什么数据，需方也不了解供方有什么数据。已开放的数据集也存在数量偏少、质量较低、颗粒度粗、更新不及时、碎片化严重等问题，无法充分满足市场和社会主体对公共数据的需求。而且许多开放数据集没有匹配必要的描述说明，缺少元数据和数据字典，可用性较低，难以被用户真正理解和有效利用。同时，数据开放平台还存在运营服务不稳定，甚至随时可能“断供”数据等问题。由于数据开放可能带来安全风险，且又需要其投入一定的财力人力，政府部门开放数据的意愿不强、动力不足，导致已开放数据价值不高，而高价值的数据又难以开放，公共数据的供需之间尚未形成安全、高效、可持续的供需对接机制和价值共创生态。

公共数据开发运营的进展与挑战

《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”。《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”）也提出，“鼓励公共数据在保护个人隐私和确保公共安全的前提下，按照‘原始数据不出域、数据可用不可见’的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供”。

授权运营这种形式是指依法将公共数据授权给第三方进行加工处理，在保护个人隐私和确保公共安全的前提下，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供。目前，我国许多地方已开放探索公共数据授权运营，已有30多个地方正式出台了与公共数据授权运营相关的法规政策或发布了征求意见稿，并有多个地方上线了公共数据授权运营平台或在数据开放平台上开设授权运营专区。

在推进公共数据授权运营的过程中，主要面临着如何处理好效率和公平之间的关系等问题。一方面，需要充分引入市场机制来深化对公共数据的开发利用，提升公共数据价值释放的动能和效率；另一方面，也要保障公共数据供给使用中的公共利益，增强公共数据供给的共享性与普惠性，尽可能降低市场和社会主体获取公共数据的成本和门槛，共享公共数据的价值红利，防止垄断和不正当竞争。

最大程度释放公共数据价值

公共数据开放和授权运营这两种数据供给方式路径不同，却殊途同归，都是为了扩大公共数据资源供给，释放公共数据的价值。开放数据这种供给方式具有普惠、便捷、获取门槛低、创新利用潜力大等特点，向社会供给公共数据本质上是提供一种基本公共服务，对于不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，应尽可能地直接开放给市场和社会，加大供给使用范围。而授权运营这种形式具有精准、安全、高价值、可持续等特点，对于可能承载个人信息和影响公共安全的公共数据，可以通过授权运营这种供给方式，将原始数据开发成数据产品和服务后向市场和社会提供，从而突破数据开放遇到的“瓶颈”，将公共数据开发利用工作向纵深推进。

同时，我们也需要认识到，授权运营也有其局限性。相比于原始数据，经过加工后的数据产品和服务在创新利用空间和开发潜力上相对受限，数据利用者获得数据的门槛和成本也相对较高。因此，授权运营这种形式也不应扩大到所有的公共数据上，尤其是明显不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据上，否则将不利于公共数据的价值释放和数字经济与数字社会的蓬勃发展。

数据开放是授权运营的基础，授权运营是数据开放的递进，两种方式各有其优势，各自适用于不同类型的公共数据和使用场景。因此，这两种公共数据供给方式需要统筹推进、协同联动，以最大程度地释放公共数据的价值，既不能止步于数据开放这一种方式，也要防止将授权运营这种方式扩大到明显不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据上，而不再开放本可以开放的数据。

数据开发开放和流通使用的最终目的是要让数据赋能经济发展、丰富人民生活和提升社会治理现代化水平，将“取之于民”的公共数据“还之于民”“用之于民”，让公共数据“供得出”“流得动”“用得好”。畅通公共数据资源的大循环，使公共数据成为全社会可以共享共用的基础设施，发挥其对数字经济和数字社会的赋能作用与乘数效应。

【本文系国家社科基金重大项目“面向数字化发展的公共数据开放利用体系与能力建设研究”（21&ZD337）阶段性成果】

（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院教授、数字与移动治理实验室主任）